Die Ziele der Weltgemeinschaft nach 2015: Welche Rolle für die UNESCO?

Auf zahlreichen Ebenen wird über die Ziele der Weltgemeinschaft nach 2015 beraten, die "Post-2015 Agenda": national und international, durch Wissenschaftler und Politiker, durch Regierungen und Zivilgesellschaft.

Welche Rolle soll die UNESCO künftig im Konzert der Akteure übernehmen, speziell im Bereich Bildung? Wie sind die bisherigen Vorschläge der Bundesregierung zu diesem Thema zu bewerten? Einige Anmerkungen im folgenden Beitrag, der hier auch als PDF-Datei verfügbar ist.

Nachtrag vom 09.12.2014: Inzwischen hat die Bundesregierung ihre Position präzisiert:

Die deutsche Position für die Verhandlungen über die Post-2015-Agenda für nachhaltige Entwicklung. Bericht der Bundesregierung vom 03.12.2014.

 

Die Millennium Development Goals

Im Jahre 2000 hatte sich die Weltgemeinschaft mit Blick auf das Jahr 2015 auf acht Millennium Development Goals (MDGs) verständigt. Jährlich wurden Fortschrittsberichte vorgelegt, zuletzt im Juli 2014 (http://www.un.org/millenniumgoals).

Derzeit wird auf zahlreichen Ebenen darüber beraten, welche neuen Ziele sich die Weltgemeinschaft für die Zeit nach 2015 setzen will.

 

MDGs und SDGs

Einvernehmen besteht darüber, dass für die Zeit nach 2015 einerseits die Ziele der Entwicklung und anderseits die Ziele mit Blick auf Ökologie und Nachhaltigkeit zu einer gemeinsamen Agenda von nachhaltigen Entwicklungszielen verschmolzen werden sollen: den Sustainable Development Goals (SDGs). Damit soll die Dimension der nachhaltigen Entwicklung und des Klimaschutzes gestärkt werden, die seit der Konferenz von Rio de Janeiro (1992) und der „Rio+20“-Konferenz (2012) eine eigene Dynamik entwickelt hat.

Die erste United Nations Environment Assembly (UNEA), Nairobi, 23. bis 27. Juni 2014, war ein weiterer Schritt auf diesem Weg (http://www.unep.org/unea).

 

Ziele für alle

Sieben der acht der im Jahre 2000 formulierten Millennium Development Goals (MDGs) richteten sich an die Entwicklungsländer. Nur das achte Ziel (Aufbau einer globalen Partnerschaft für Entwicklung) nannte ausdrücklich den Beitrag, den die Weltgemeinschaft – und insbesondere die wirtschaftlich besser situierten Staaten – hierzu leisten sollten.
Anders die Agenda nach 2015: Sie soll uneingeschränkt für alle Staaten gelten.

 

Die Position der Bundesregierung

Die Bundesregierung hat im Februar 2014 ein Positionspapier vorgelegt mit dem Titel Post 2015 Agenda for Sustainable Development: Key Positions of the German Government. Federführend war das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), gemeinsam mit dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB).

Das Positionspapier wurde einzelnen Organisationen der Zivilgesellschaft zugänglich gemacht, die dazu Stellung bezogen haben (z. B. http://venro.org/index.php?id=1611). Hingegen ist das Positionspapier bislang nicht auf den Webseiten der federführenden Ministerien zu finden. Selbst auf der Seite „Die post-215 Entwicklungsagenda“ (http://www.bmz.de/de/was_wir_machen/ziele/ziele/millenniumsziele, 06.07.2014) findet sich kein Hinweis, dass schon seit Februar 2014 ein Positionspapier der Bundesregierung vorliegt. Auch ist eine deutsche Version dieses englischen Positionspapiers bislang nicht bekannt geworden.

Das Positionspapier der Bundesregierung benennt vier strategische Kernpunkte, denen insgesamt 13 Ziele zugeordnet sind.

 

Anmerkungen zum Positionspapier

Die folgenden Anmerkungen beziehen sich auf den Sektor Bildung und auf das Potential, das in einer späteren Fassung des Positionspapiers für die UNESCO aufgegriffen werden könnte:

Zur Rolle der UNESCO im Rahmen der Agenda nach 2015

Als zweites der 13 Ziele nennt das Positionspapier „Quality education and lifelong learning for all”:

 

• Bis 2030 soll jedes Kind mindestens eine vollständige Grundbildung durchlaufen, mit anerkannten und messbaren Lernerfolgen.

• Die „adult literacy“ soll auf X% angehoben werden.

• Bis 2020 soll folgendes auf allen Ebenen in Bildung und Ausbildung enthalten sein: Konzepte nachhaltiger Entwicklung, Bezüge zu Gesundheit und Ernährung, sowie Menschenrechte einschließlich der Gleichheit der Geschlechter.

 

Während die beiden ersten Komponenten überwiegend quantitativ messbar sind, ist die dritte Komponente qualitativer Art.

Es eröffnet sich die Chance für die UNESCO, sich nicht vorrangig an ökonometrischen Indikatoren zu orientieren, auch wenn diese einfacher messbar sind. Die Rolle der UNESCO könnte es vielmehr sein, einen Beitrag dazu zu leisten, dass neue Kategorien von qualitativen Indikatoren entwickelt werden. Beispiele könnten sein:

• Operationalisierung von anerkannten und messbaren Lernerfolgen
  (“recognized and measurable learning outcomes”);

• Messung des Erfolgs von differenzierten Maßnahmen zur Vermeidung von Schulversagen und Schulabbruch
  („drop out“);

• Indikatoren für erleichterten Zugang zu lebenslangem Lernen.

 

Hier würde die UNESCO nicht konkurrieren mit finanzkräftigen Akteuren wie Weltbank und UNICEF. Vielmehr könnte die UNESCO sich auf Ihr Alleinstellungsmerkmal konzentrieren: ihre Rolle als Intellectual Think Tank.

 

Wünschenswert, aber auch anspruchsvoller und schwieriger wäre es, wenn der Beitrag der UNESCO sich rückbesinnen würde auf die Berichte ihrer unabhängigen Kommissionen über die Zukunft des Bildungswesens:

 

• Edgar Faure: “Learning to be” (1972) („Wie wir leben lernen”)

• Jacques Delors: “Learning – the treasure within” (1996) („Lernfähigkeit: Unser verborgener Reichtum“)

 

Beispiele:

 

 

 

 

• „Die Strategien linearer Ausdehnung lassen sich nicht mehr rechtfertigen, weder methodologisch noch hinsichtlich ihrer Resultate. Sobald ein Erziehungssystem es mit sehr hohen Schülerzahlen zu tun hat, muß man die Strategien modifizieren, vom Quantitativen zum Qualitativen, von der Nachahmung und der Reproduktion zur Suche nach Innovation übergehen, von einem einförmigen zu einem flexiblen Verfahren, das Alternativen berücksichtigt.“
  (Faure Report, deutsche Ausgabe S. 238; englische Ausgabe S. 173)

• Delors Report: Die vier Säulen der Bildung, Kapitel 4:

  • Lernen, Wissen zu erwerben (“learning to know“),

  • Lenen zu handeln (“learning to do”),

  • Lernen für das Leben (“learning to be“).

  • Lernen, zusammenzuleben (“learning to live together”).

• Das International Bureau of Education (IBE) der UNESCO scheint laut seiner Website aktuell am Thema Learning to Live Together zu arbeiten: “the IBE has been engaged in: promote empathy and understanding between cultures ....” Dieser Bereich wird in den „Key Positions“ nicht thematisiert. Deutschland hätte aufgrund seiner leidvollen Erfahrungen der letzten hundert Jahre gute Gründe, sich dafür einzusetzen.

• Für learning to learn, impliziert in „learning to know“ (ab>Faure Report S. 37), scheint es bis heute keine generell anerkannten Methoden und Indikatoren zu geben. Auch hier schlummert ein Potential für die UNESCO, sich von den ökonometrischen Ansätzen anderer Akteure im UN-System signifikant zu unterscheiden.

• Andere Beispiele für alternative Zielsetzungen der UNESCO in der Agenda nach 2015 könnten Lernziele wie Kreativität und Teamwork sein.

 

Die UNESCO hat in jüngster Zeit eine Debatte über "Visions of Learning" in Gang gesetzt, der die Grundgedanken der Berichte von Faure und Delors aufgreift ( http://www.unesco.org/new/en/education/themes/leading-the-international-agenda/rethinking-education/visions-of-learning). Ein erster Bericht liegt mittlerweile vor: Rethinking Education in a Changing World ( http://unesdoc.unesco.org/images/0022/002247/224743e.pdf). Mit Blick auf die Agenda nach 2015 konstatiert dieser Bericht:

Among the changes in the world since the mid-1990s, we must also acknowledge that the role of UNESCO itself has also changed. UNESCO no longer leads the global education debate as it did in the 1990s. Other international education and development partners have emerged, arguably with greater influence on education policy worldwide. Revisiting the 1972 Faure and 1996 Delors reports provides an opportunity for UNESCO to recapture leadership in the international education debate, reaffirming that education is much more than simply an agent to promote economic growth. (S. 8) Siehe auch Abschnitt "Migration" weiter unten.

 

Bildung, Ausbildung, Beschäftigung

Zu begrüßen ist, dass im Positionspapier "education" und "training" in Zusammenhang gebracht werden. Dies erleichtert eine angemessene Positionierung der beruflichen Bildung.

In Abschnitt I. “Eradicate extreme poverty and hunger, secure a life in dignity” des Positionspapiers heißt es:

For reasons of population policy, among other things, the key approach must be to eradicate poverty among women, who account for 70% of the poor worldwide, and to give young people better prospects for the future. Reducing income poverty among women is a key factor in the fight against hunger and malnutrition.

Frauen schultern insbesondere in Afrika einen großen Teil der landwirtschaftlichen Aktivitäten zur Selbstversorgung mit Nahrungsmitteln. Dies kann durch Zugang zu landwirtschaftlicher Ausbildung (lebenslanges berufliches Lernen), zu Kleinkrediten, zu Saatgut und zu anderen Ressourcen gefördert werden.

In Abschnitt I.4 “Ensure food and nutrition security for all“ heißt es weiter:

Increase access of smallholder farmers, especially women in rural areas to agricultural land, markets & finances, training, capacity building, knowledge and innovative practices

Hier wäre ein expliziter Bezug zum Zugang zu lebenslangem beruflichem Lernen wünschenswert.

In Abschnitt III “Achieve the creation of decent jobs and adequate income through ecologically sound growth” schlummert weiteres Potential für die Weiterentwicklung des deutschen Beitrags zur Agenda nach 2015. Hierzu sollte education und insbesondere training deutlicher mit employment im Sinne eines Förderns von Beschäftigungsmöglichkeiten in Beziehung gesetzt werden. Dieser funktionale Zusammenhang sollte unter dem Ziel 9 „Create decent jobs and improve the global enabling economic environment“ verdeutlicht werden. Dies ist hilfreicher als das deutsche Eigenlob am Ende von Abschnitt III, wo es derzeit heißt „Promoting employment through vocational training is regarded as a German trademark“. Für Weltregionen, in denen die informelle Wirtschaft dominiert, ist berufliche Bildung nach deutschem Vorbild wenig geeignet.

Entrepreneurship wird derzeit nur in Abschnitt IV („Strengthen good governenance…“) und in Abschnitt 11 („Achieve gender equality…“) genannt. Dies greift zu kurz. Fördern von „entrepreneurship“ zum Schaffen von „employment“ (Aufbau selbständiger Existenz durch einschlägige Beratung, Kleinkredite etc.) sollte ausdrücklich in das Instrumentarium unter Abschnitt 9 („Create decent jobs…“) aufgenommen werden, wo das Positionspapier derzeit fordert:

By 2030, decrease the number of young people not in employment or training by x% i.a. by promoting education, vocational training, productive skills and employability

 

Auch hier sollte das Fördern von "entrepreneurship" ergänzend zur Förderung von „education“, „vocational training“ und „employability“ in den Maßnahmenkatalog aufgenommen werden. Gerade für Regionen mit informeller Wirtschaft ist „entrepreneurship“ bedeutsam. Dass die UNESCO in der Lage ist, einen Beitrag zu leisten, zeigt sich in ihren Aktivitäten in Asien (http://www.unescobkk.org/education/apeid/entrepreneurship-education).

 

Vocational learning

In einigen Zusammenhängen sollte der Begriff „training“ ergänzt oder ersetzt werden durch „vocational learning“, um in einem weiteren Sinne lebenslanges berufliches Lernen einzuschließen, insbesondere das Lernen am Arbeitsplatz, oft auch als non-formal learning oder informal learning oder als learning by doing bezeichnet. Dies würde auch den Ansatz des „Lernen, Wissen zu erwerben“ („learning to know“) im Sinne des Delors Report stärken.

 

Migration

Das Phänomen der Migration wird im Positionspapier ausschließlich im Zusammenhang mit extreme poverty erwähnt – jedoch nicht im Abschnitt I („Eradicate extreme poverty…“), sondern in der Einleitung zu Abschnitt III „Achieve the creation of decent jobs and adequate income through ecologically sound growth“.

 

Dort heißt es:

Migration can only be prevented by creating income opportunities through training and decent jobs.

 

In einer globalisierten Welt kann Migration nicht auf ein Phänomen reduziert werden, das es zu verhindern gilt. Auch kann das Phänomen nicht wie in Abschnitt III einseitig auf „emerging countries“ bezogen werden. Wenn beispielsweise die Freizügigkeit von Arbeitnehmern in der Europäischen Union in diesem Zusammenhang ignoriert wird, so stärkt dies den Verdacht, dass die „Post-2015 Agenda“ jedenfalls im Positionspapier – entgegen der ausdrücklichen Zielsetzung der UN – als eine Agenda für Entwicklungsländer verstanden wird, die für Deutschland ohne innenpolitische Konsequenzen bleiben soll.

Migration hat unterschiedliche Ursachen und Folgen, die einer differenzierten Betrachtung bedürfen. Sozio-ökonomische Integration von Migranten muss bereits im Bildungswesen einsetzen nicht erst bei der „creation of decent jobs and adequate income“. Auch ist „ecologically sound growth“ zwar eine hilfreiche, aber keine hinreichende Bedingung für das Verhindern von Migration.

Aus deutschen Erfahrungen nicht nur in Berlin-Kreuzberg wissen wir, dass Migration eine gewaltige Herausforderung für das Bildungswesen darstellt – sprachliche und kulturelle Barrieren sind zu überwinden, und das „learning to live together“ ist einzuüben.

Ein eigenes Kapitel „Education“?

 

Die obigen Punkte unterstreichen, dass ein integrativer Ansatz quer über die verschiedenen Fachgebiete (z.B. education – training – employment – reducing poverty – entrepreneurship) wichtig ist. Deshalb sollte dem offenbar vom UNESCO-Sekretariat verfolgten Ansatz, in der Post-2015 Agenda einen separat ausgewiesenen Abschnitt „Education“ zu verankern, mit Vorsicht begegnet werden.

 

Ein kohärenter deutscher Beitrag zur Agenda nach 2015

Im Kontext “education – training – employment – entrepreneurship” erscheint in Deutschland die Einbeziehung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) wichtig, da dieses – wie auch die Sozialpartner – seinen Einfluss auf die International Labour Organization (ILO) in der Debatte zur Agenda nach 2015 zur Geltung bringen kann. Nicht immer hat sich die Bundesrepublik Deutschland in der Vergangenheit bezüglich der Positionen, die sie einerseits bei der UNESCO, anderseits bei der ILO vorgetragen hat, durch Kohärenz ausgezeichnet.

In einem separaten Verfahren hat der Wissenschaftliche Beirat Globale Umweltveränderungen (WBGU) der Bundesregierung Anfang im 2014 ein Politikpapier vorgelegt, das sich auf die Weiterentwicklung der „Sustainable Development Goals“ (SDGs) konzentriert. Dieses lässt den Eindruck entstehen, dass es letztlich von den einzelnen Ressorts abhängt, ob und in welchem Umfang die künftige Agenda auch als Leitlinie für deren jeweilige Ressortpolitik wahrgenommen und implementiert wird.

Abschnitt A der „Key Positions” endet mit dem Hinweis:

Germany's contribution to achieving the goals of the post-2015 will depend to a great extent on a coherent concept pursued by all Ministries.

 

Nicht erkennbar ist, wie ein solches kohärentes Konzept, das von allen Ministerien mitgetragen wird, noch rechtzeitig vor den abschließenden internationalen Beratungen zur künftigen Agenda entstehen könnte. Ebenso bleibt offen, wie dieses Konzept auch tatsächlich zu einer einheitlichen deutschen Position führen wird – quer über die Ressorts, und auf Bundesebene ebenso wie in den Ländern.

 

Rolle der jeweils zuständigen Ebenen und Institutionen in Deutschland

Wegen der Zuständigkeiten der Länder für das Bildungswesen wäre wünschenswert zu klären, wie die Bundesländer in die Konsensfindung und Umsetzung einbezogen werden können und müssen. Auf den Webseiten der Kultusministerkonferenz ist nicht erkennbar, dass sich man sich in diesem Gremium mit der Agenda nach 2015 oder einem deutschen Beitrag dazu befasst hätte.

Zwar steht derzeit erst die Erarbeitung der neuen Agenda an. Ein konkreter und verbindlicher deutscher Maßnahmenkatalog kann erst nach Verabschiedung dieser Agenda entstehen. Doch wäre es für die Beratung des deutschen Beitrags hilfreich, wenn nicht nur Ziele und Forderungen für die Weltgemeinschaft insgesamt formuliert würden. Es sollte auch frühzeitig sichtbar werden, auf welche Weise Deutschland zu einer Umsetzung der Agenda beizutragen hätte, wenn die von Deutschland vorgeschlagenen Ziele und Forderungen von der Weltgemeinschaft akzeptiert würden.

Die gegenwärtigen „Key Positions“ lassen ebenso wenig wie die „Leitplanken“ des WBGU erkennen, welche deutschen Verpflichtungen sich aus ihrer Aufnahme in die Agenda nach 2015 herleiten würden. Wünschenswert wäre eine Synopse, aus der zu jedem der vorgeschlagenen globalen Ziele erläutert wird, welche konkreten Folgerungen und Maßnahmen sich daraus für die Umsetzung der künftigen Agenda in Deutschland herleiten ließen, und wer in Deutschland dafür jeweils federführend wäre.

Damit ist nicht nur der deutsche Beitrag zu internationalen Aktivitäten gemeint, etwa deutsche Finanzierungsbeiträge zu internationalen Programmen. Ausdrücklich sind dabei diejenige Programme und Maßnahmen angesprochen, die von und in Deutschland in eigener Zuständigkeit in den verschiedenen Politikbereichen zu implementieren wären.

Wenn die Folgen für Deutschland nicht konkretisiert werden, besteht das Risiko, dass (ähnlich wie bei den Millennium Development Goals des Jahres 2000) die Agenda nach 2015 in Deutschland lediglich als Richtschnur für Entwicklungsländer und internationale Organisationen wahrgenommen wird. Die deutschen „Key Positions“ sollten aber ebenso wenig wie die Agenda nach 2015 als „Fensterreden“ verstanden werden, die in erster Linie für andere gelten.

 

Erleichtern der innerstaatlichen Debatte in Deutschland

In der Einleitung zu den „Key Positions“ heißt es mit Blick auf das Vorgehen der Bundesregierung:

suggestions from politics, civil society and the scientific community will be taken into account.

 

Auf seiner Website erklärt das Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), eine breite Beteiligung anzustreben:

Auch auf nationaler Ebene ist in Deutschland ein breiter Konsultationsprozess mit der Zivilgesellschaft angestoßen worden, denn dafür, dass aus Plänen und Zielen dann auch etwas wird, brauchen wir alle Bürgerinnen und Bürger - umsetzen können wir nur gemeinsam. (http://www.bmz.de/de/was_wir_machen/ziele/ziele/millenniumsziele)

 

Bedauerlich ist, dass die „Key Positions“ der Bundesregierung vom Februar 2014 bis heute nicht auf deren Webseiten der beiden federführenden Ministerien zu finden sind. Obwohl auf den Webseiten des BMZ zur Zukunftscharta „EINEWELT – unsere Verantwortung“ öffentlich dazu aufgefordert wird, Ideen und Themen zu benennen (https://www.zukunftscharta.de), findet sich auch dort kein Hinweis auf die „Key Positions“ der Bundesregierung zu der Agenda nach 2015.

Zu begrüßen wäre, wenn die federführenden Ministerien (BMZ und BMUB) die innerstaatliche Debatte über den deutschen Beitrag zur Weiterentwicklung der Agenda nach 2015 dadurch erleichtern würden, dass sie die Position der Bundesregierung transparent und proaktiv kommunizieren.

Hans Krönner, 09.07.2014